domingo, 15 de noviembre de 2009

LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL DERECHO AMBIENTAL

Por la abogada María Victoria Espósito

El ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, junto con las sanciones administrativas establecidas en las leyes nacionales de presupuestos mínimos ambientales, es una manera de protección del ambiente, forma parte del ius puniendi del Estado: potestad sancionadora y potestad represiva penal de los jueces.
Hasta no hace mucho el Derecho Administrativo Sancionador, se encontraba entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo, abandonado por ambos debido a que la consideraban propia del otro.
La separación con el Derecho Penal, fue producto del desarrollo del Estado intervencionista, sin perjuicio de lo cual, el poder sancionador de la Administración persiste en la aplicación de ciertos principios y garantías (como por ejemplo, nulla poene sine legem, non bis in idem, lex certa, irretroactividad, derecho a la presunción de inocencia, proporcionalidad y razonabilidad, etc.). No como consecuencia de una subordinación al Derecho Penal, sino en consonancia con las garantías establecidas en la Constitución.
Las sanciones administrativas se diferencian en sus justificaciones y estructura de las sanciones de carácter penal. Las penas judiciales persiguen la reeducación y la reinserción social, en tanto las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática.
La Administración Pública ejerce coacción para conseguir que los particulares ajusten obligatoriamente su conducta al interés público, siendo ello una expresión de su autoridad. Como dice Gordillo, recordando a Colmeiro, "la independencia de la Administración estaría comprometida si no tuviese ninguna potestad coercitiva".
Los derechos se ejercen delimitados por las normas que los regulan, no existen derechos absolutos, el interés particular queda supeditado al general. Y es ese el fundamento de la llamada "policía administrativa", en tanto conjunto de medidas coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública. Se trata de la actividad que la Administración desarrolla en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, limita mediante reglamentación legal, demarcando los derechos de los administrados mediante el ejercicio de la coacción sobre los mismos.
En relación a la materia ambiental, significa que la Administración Pública debe ejercer su poder de policía para proteger el medio ambiente frente a cualquier actividad particular que realice una actividad dañosa, peligrosa o susceptible de degradar el ambiente, imponiendo una determinada sanción, o exigiendo a los particulares el cumplimiento de deberes establecidos por la normativa vigente.
Se entiende por Poder de Policía a la potestad atribuida por las normas constitucionales al Poder Legislativo para reglamentar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que esas mismas normas establecen a los administrados. Esta locución fue acuñada por el Juez Marshall en 1827 en el fallo “Brown c. Maryland” para hacer referencia a la facultad legislativa de reglar el alcance de los derechos individuales. A partir de la Enmienda XIV de la Constitución estadounidense, extendió el concepto a toda reglamentación destinada a promover la convivencia pública, la seguridad, la moral, la salud.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Ercolano c. Lanteri”(1922) sostiene el denominado poder de policía de bienestar, sustentado en los artículos 14 y 28 de la Constitución Nacional.
La Administración Pública ejerce la función de policía ambiental, cuando actúa a efectos de preservar la calidad del entorno, la aptitud del medio ambiente, el desarrollo sustentable. El Artículo 41 de la Constitución Nacional establece que la actividad administrativa de policía ambiental se manifiesta tiene su justificación en la necesidad de cuidar y custodiar, preservar el ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.
La actividad administrativa sancionadora constituye la potestad pública que posee la Administración de aplicar sanciones por incumplimiento o violación del ordenamiento jurídico, se refiere a la autoridad que, dentro del marco legal, posee para reglamentar y aplicar sanciones administrativas o contravenciones como punición a los actos ilícitos producidos, ya sea por la comisión u omisión de los administrados, se conduce a calificar a la sanción como la pena que una ley o un reglamento establece para sus infractores. Se concibe que el mal infringido es consecuencia de una conducta contraria a lo previsto por la norma.
En materia de derecho ambiental, la aplicación de la potestad deberá considerar las competencias concurrentes que en la materia existen entre la jurisdicción nacional, provincial y municipal.
La Corte Suprema ha sostenido que los poderes municipales son plenos siempre que su ejercicio no esté en contradicción con lo que constituye la razón de ser de la jurisdicción nacional en ellos. El Municipio, debido a su origen sociológico, se define como un estamento político de carácter local, autónomo e independiente en razón del ejercicio de las funciones de su competencia; está formado por la comuna, el territorio y el poder, regido por las relaciones de vecindad, posee nivel gubernamental local. Es una entidad juridico-politica, independiente y autónomo.
La aplicación de sanciones administrativas para las infracciones ambientales tiene fundamento en el compromiso asumido por la Administración en la protección del ambiente.
La sanción administrativa, para ser legitima, deberá contener todos los elementos esenciales que hacen a la validez de los actos administrativos. También deberá asegurar el derecho de defensa como garantía prevista por la Constitución y el Pacto de San José de Costa Rica (art. XXVI).
En el caso de las sanciones administrativas aplicables a las infracciones ambientales, deberá valorarse que las mismas estén enfocadas prioritariamente sobre la prevención más que sobre la represión, y la existencia de un equilibrio en la pugna entre protección ambiental y desarrollo económico.
La reforma constitucional del año 1994 consagró la protección del "ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras"; y el deber de su preservación. El art. 41 de la CN dispuso una asignación de competencias entre la Nación y las provincias en esta materia, determinando que "corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales". Ampliándose, de esta manera, las facultades normativas nacionales que, hasta ese momento, sólo correspondían al dictado de normas ambientales aplicables en lugares sujetos a jurisdicción federal o cuando se dieran circunstancias que afectaren a dos o más jurisdicciones.
La vigencia de la norma ambiental argentina dependerá de la articulación de las competencias entre los distintos niveles de gobierno, siendo el ordenamiento territorial, un instrumento clave para el diseño de las políticas públicas para el desarrollo sustentable.
La Ley General del Ambiente, en su art. 6°, entiende por presupuestos mínimos "...a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene como objetivo imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental". De esta forma, se considera que puede haber mayor protección ambiental, pero no menor, de la prefijada como presupuesto mínimo.
Las leyes nacionales de presupuestos mínimos son: ley 25.612, ley 25.688, ley 25.670, ley 25.675, ley 25.83, ley 25.916, ley 26.331. A diferencia del resto, la ley 25.688, no contiene previsiones expresas sobre infracciones o contravenciones.
Las normas citadas coinciden en los tipos de sanciones administrativas aplicables: multa, clausura temporaria, parcial o total, suspensión de la actividad, cancelación de las habilitaciones e inscripciones en los registros, etc. En la mayoría de la normas de presupuestos mínimos no existe una tipificación de conductas vinculadas a cada sanción establecida. Las sanciones civiles, las sanciones penales y las sanciones administrativas pueden acumularse en un mismo sujeto infractor. En todos los supuestos, se establece un procedimiento administrativo sumario previo a la determinación de la sanción, en el que se asegure el debido proceso adjetivo y sustantivo.
Asimismo, coinciden en establecer como motivo de agravamiento de las sanciones, el caso de las reincidencias.
También establecen un plazo de prescripción para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, que varía según la ley de presupuesto mínimo de que se trate.
Puede haber varios tipos de sanciones administrativas frente a las infracciones ambientales:
a. Apercibimiento, es una advertencia, amonestación o llamado de atención que opera como una intimación conminatoria destinada al cumplimiento de las obligaciones ambientales.
b. Retención, implica mantener bajo prohibición de traslado, uso, consumo y sometida a condiciones de seguridad o bajo sellado de autoridad competente, bienes de dudosa naturaleza o condiciones, respecto de los cuales se pueda estimar un uso o consumo nocivo o peligroso para cualquiera de los elementos del ambiente, el equilibrio de los ecosistemas o la salud y la población, hasta que se realicen las pruebas correspondientes para disipar esa situación dudosa, o hasta confirmarse la peligrosidad.
c. El decomiso, consiste en la destrucción o la pérdida del objeto que ha servido para realizar la infracción o que se ha obtenido como su fruto. Extingue el dominio sobre cosas muebles o semovientes, por razones de interés general y sin derecho a indemnización por el titular del dominio afectado.
d. La clausura comprende el cierre del lugar contaminador o contaminante, de manera total o parcial, sea por un período temporalmente limitado o definitivo.
e. La inhabilitación consiste en la incapacidad para el ejercicio de determinados derechos (suspensión de licencias, concesiones o permisos).
f. La caducidad extingue la autorización otorgada.
g. La multa es la obligación de pago de una suma dineraria.
h. Obligación de reparar el daño ambiental.
Se debe distinguir entre las sanciones de tipo económico, que se gradúan en función de la mayor o menor gravedad ocasionada en el medio ambiente; y las sanciones de contenido funcional, que tienden a la paralización o modificación de la actividad que se considera degradante o perjudicial del ambiente.
Para su aplicación se debe tener en consideración la gravedad de la infracción, considerando la magnitud del daño causado al ambiente natural y humano, la situación económica del infractor y, en especial, la ganancia directa obtenida como consecuencia del acto ilegal, y si existe o no reincidencia.